DETERMINAÇÃO QUE GOVERNADORA INDIQUE COMO COBRIR DÉFICIT PREVISTO NA PROPOSTA DO ORÇAMENTO

Determinado que Governadora indique como cobrir déficit previsto na proposta de orçamento
O Desembargador Luiz Felipe Silveira Difini, do Órgão Especial do TJRS, deferiu hoje (3/10), em parte, a liminar solicitada por cinco Deputados Estaduais e determinou à Governadora do Estado que adite o projeto de lei orçamentária relativa a 2008 para que indique as fontes de recursos para atender à cobertura do déficit previsto.
O magistrado determinou a sustação da tramitação do projeto na Assembléia Legislativa até que seja aditado pelo Executivo.
Os Deputados Estaduais Elvino Bohn Gass, Adroaldo Mousquier Loureiro, Raul Machado Kroeff Carrion, Heitor José Schuch e Volmir José Miki Breier impetraram Mandado de Segurança contra os atos da Governadora do Estado relativamente ao envio da proposta do orçamento 2008 à Assembléia Legislativa.
Os autores requereram, na última sexta-feira, por meio da ação, que fosse determinado à Governadora que apontasse as fontes de recursos que serão buscadas para a cobertura do déficit previsto ou então cortasse as despesas necessárias para evitar o déficit.
Também solicitaram que a proposta orçamentária fosse retificada nas receitas a serem destinadas às Secretarias da Saúde e da Educação, conforme os percentuais previstos constitucionalmente para cada área. Esses pedidos não foram deferidos.
Déficit
Para o Desembargador Difini, o orçamento com déficit é expressamente admitido. Mas, ressalta, deverá constar obrigatoriamente a indicação das fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a cobertura. Assim, determinou que a Governadora do Estado proceda “o aditamento ao projeto de lei orçamentária para cumprir o disposto no art. 7º, § 1º da Lei Federal nº 4.320/64, sustando-se a tramitação do respectivo projeto de lei enquanto não encaminhada a retificação determinada”.
O dispositivo determina que “em casos de déficit, a Lei do Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a cobertura”.
Saúde
Em relação aos recursos para a Secretaria da Saúde, o magistrado relata que a proposta de Orçamento prevê 12,13% da base de cálculo prevista no art. 77, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. “Ocorre que os impetrantes questionam a inclusão de certas verbas em tal percentual”, destaca. Ressalta o magistrado: “se outro é o conceito que os impetrantes têm de ´ações e serviços públicos de saúde´, o caminho legal para a solução da controvérsia é o oferecimento de emenda para que a Casa Legislativa, árbitro último do orçamento, dê a solução que reputar mais conveniente à discordância conceitual verificada”.
Ensino
Já os recursos aplicados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino público, conforme a peça encaminhada à Assembléia Legislativa, relata o Desembargador Difini, chegaram a 29,38% da receita líquida de impostos. Para o magistrado, “face ao princípio da simetria (...) surge ao menos fundada dúvida sobre a constitucionalidade da disposição estadual, a fixar percentual mínimo diverso do estipulado na Constituição Federal”.
O art. 202 da Constituição Estadual prevê para a aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino público o índice de 35% sobre a receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências.
Lembra o relator que a Constituição Federal fixa, no art. 212, o percentual mínimo de 25%. Diz o dispositivo: “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.”
Confira a íntegra da decisão, abaixo.
Proc. 70021584248 (João Batista Santafé Aguiar)

Mandado de Segurança


Órgão Especial
Nº 70021584248
Comarca de Porto Alegre


ELVINO BOHN GASS

IMPETRANTE
ADROALDO MOUSQUIER LOUREIRO

IMPETRANTE
RAUL MACHADO KROEFF CARRION

IMPETRANTE
HEITOR JOSE SCHUCH

IMPETRANTE
VOLMIR JOSE MIKI BREIER

IMPETRANTE
GOVERNADOR DO ESTADO

COATOR
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

INTERESSADO

DECISÃO
Vistos.
I – Trata-se de mandado de segurança impetrado por ELVINO BOHN GASS, ADROALDO MOUSQUIER LOUREIRO, RAUL MACHADO KROEFF CARRION, HEITOR JOSÉ SCHUCH e VOLMIR JOSÉ MIKI BREIER contra atos da GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.
Referem que o mandamus tem por objetivos: a) que a governadora do Estado do Rio Grande do Sul retifique o orçamento do Estado para 2008 para apresentar equilíbrio orçamentário, ou seja, para que as despesas e receitas sejam correspondentes, devendo apontar para isto as fontes de recursos que serão buscadas para cobertura do déficit, ou adequar as despesas necessárias para evitar o déficit; b) que a Proposta Orçamentária de 2008 também seja retificada na Secretaria da Saúde a fim de que sejam respeitados os parâmetros constitucionais conforme disposto no inciso II do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, na redação que lhe foi dada pelo art. 7º da Emenda Constitucional nº 29, de 2000, bem como na Secretaria da Educação para que seja atingido o percentual mínimo de 35% da receita proveniente de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino público, de acordo com previsão do art. 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
Reiteram a sua legitimidade ativa, em razão de todos serem Deputados Estaduais no pleno exercício do mandato.
Sustentam que a Proposta de Orçamento de 2008 viola o artigo 77, II da ADCT da Constituição Federal, bem como o artigo 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.
Asseveram que a proposta orçamentária apresenta-se inconstitucional porque não apresenta equilíbrio entre a receita e a despesa, conforme se verifica nos artigos 1º e 2º do respectivo PL 358/2007.
Destacam que a proposta, também, não observa as vinculações constitucionais exigidas nas áreas da saúde e do ensino.
Reiteram que o equilíbrio orçamentário é um axioma clássico no direito financeiro e na área da contabilidade pública, encontrando-se, também, evidenciado nas vedações previstas no art. 167 da Constituição Federal.
Ressaltam que a peça orçamentária deveria primar pelo respeito à Constituição e às leis que regulam sua confecção e, se medidas estão em estudo para buscar a compensação do déficit, deveriam estar explicitadas na proposta para possibilitar o trâmite regular do processo e o exercício das prerrogativas parlamentares.
Requerem a concessão de liminar para que seja determinada a retificação do orçamento do Estado para 2008, sustentando que o fumus boni iuris foi devidamente demonstrado pelos elementos fáticos e jurídicos trazidos à colação e a incidência do periculum in mora repousa na ameaça e no prejuízo que a educação e a saúde certamente irão sofrer. Ressaltam, ainda, que o perigo da demora também se justifica em face da tramitação da proposta orçamentária, cujo prazo de emendas parlamentares termina em 08.10.2007.
Ao final, postulam, a integral procedência do mandado de segurança.
II – Passo ao exame do pedido de liminar formulado nestes autos.
A primeira medida requerida é:
a) seja determinada a retificação do orçamento do Estado para 2008 para apresentar equilíbrio orçamentário, ou seja, para que as despesas e receitas sejam correspondentes, devendo apontar para isto as fontes de recursos que serão buscadas para cobertura do déficit, ou adequar as despesas necessárias para evitar o déficit;
O pedido de liminar para que seja determinado à autoridade impetrada “adequar as despesas necessárias para evitar o déficit” não pode ser acolhido.
É que se a Sra. Governadora entendeu indispensáveis para o funcionamento do serviço público estadual as despesas que fez constar na peça orçamentária, não se pode, sob pena de grave violação das atribuições do Chefe do Poder Executivo, a quem compete a iniciativa da lei orçamentária, obrigá-lo a suprimir despesas que entendeu indispensáveis.
De outra banda, o artigo 19 da Lei Estadual nº 10.336/94 menciona que os orçamentos anuais devem obedecer aos princípios da unidade, universalidade, anualidade e equilíbrio entre receitas e despesas. A própria menção da norma a princípio do equilíbrio demonstra se tratar mesmo e tautologicamente de princípio, como definido pela doutrina mais autorizada, ou seja mandamento prima facie ou de otimização, que deve se buscar aplicar na maior medida do possível, que é determinada pelas limitações jurídicas (advindas da concorrência com outros princípios) e fácticas (no caso, limitações dos recursos disponíveis).
Los principios ordenan que algo debe ser realizado en la mayor medida posible, teniendo en cuenta las posibilidades jurídicas y facticas. Por lo tanto, no contienen mandatos definitivos sino sólo prima facie. Del hecho de que un principio valga para un caso no se infiere que lo que el principio exige para este caso valga como resultado definitivo. Los princípios presentan razones que pueden ser desplazadas por otras razones opuestas. El princípio no determina como ha de resolverse la relacion entre una razón y su opuesta. Por ello, los principios carecen de contenido de determinación con respecto a los principios contrapuestos y las posibilidades fácticas (Robert Alexy. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios Politicos y constitucionales, 2001, p. 99, grifo do original).
Ademais, se a solução da questão se der via redução das despesas, pode fazê-la o Parlamento, que é, por longa tradição jurídico-constitucional, o árbitro final do orçamento público e podem, inclusive, os impetrantes apresentar as emendas que julgarem convenientes a tal desiderato.
Verdade que o art. 154, §3º, inciso II da Constituição Estadual, exclui a possibilidade de anulação de despesas que incidam sobre dotação para pessoal e seus encargos, serviço da dívida, transferências constitucionais para os municípios e investimentos regionais aprovados em consulta direta à população. Mas se para o Parlamento há regra expressa proibindo a anulação de despesas nestes casos, para o Executivo há, nos mesmos casos, impossibilidade material de excluí-las, eis que a redução destes valores implicaria não pagar a folha (quando há prazo constitucional para seu pagamento – Constituição Estadual, art. 35), não cumprir as transferências constitucionais aos Municípios (o que é causa de intervenção no Estado), não pagar a dívida (o que também é causa de intervenção, além de acarretar bloqueio de recursos federais destinados ao Estado) ou a não execução de investimentos já aprovados em consulta direta à população.
Em síntese, a autoridade impetrada entendeu indispensáveis as despesas listadas no projeto de lei orçamentária, não podendo ser constrangida, não incidindo regra expressa a respeito, a alterar seu convencimento ao remeter lei de sua iniciativa exclusiva e os impetrantes podem exercer seu direito de apresentar emendas, se entendem que a adequação deve se dar pela redução de despesas, da mesma forma como poderia fazer a autoridade impetrada, pois o que é formalmente vedado à emenda parlamentar, é materialmente impraticável também para o Executivo, pois se trata de despesas obrigatórias (esta, aliás, a razão da vedação de emenda), a respeito das quais é impossível o exercício de juízo de conveniência e oportunidade.
De outro lado, o orçamento pode apresentar déficit, como reconhecem os próprios impetrantes (“ressalte-se que o orçamento com déficit é uma possibilidade aceita pela Lei nº 4.320/64” - fls. 12). A questão se situa no plano do ser e não do dever ser: as necessidades estão presentes, muitas delas de atendimento obrigatório em função do que dispõem outras normas jurídicas e os recursos são limitados. Da mesma forma, dispõe o art. 149, §9º, inciso III da Constituição Estadual:
§9º - A lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, excluindo-se da proibição:
........................................................................................
III – a forma de aplicação do superávit ou o modo de cobrir o déficit. (grifei)

Logo, é expressamente admitido orçamento com déficit.
No entanto, para solucionar a situação daí decorrente, também há regra expressa, no caso o art. 7º, §1º da Lei nº 4.320/64:
Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
Note-se que a disposição é obrigatória (“indicará as fontes”) e tal deverá constar do projeto de lei orçamentária de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sob pena de, aprovado na forma proposta, incorrer em ilegalidade, por violação direta do mencionado art. 7º, §1º da Lei nº 4.320/64, além de manifesta inexeqüibilidade da lei orçamentária, por falta de recursos para cobrir as mesmas despesas que a autoridade impetrada, ao elaborar o projeto, reputou indispensáveis.
Ademais, não se pode ignorar que é notório o fato de que a imprensa vem repetidamente referindo que o Poder Executivo proporá medidas para cobrir o déficit. Por que então não as propôs ao enviar o projeto de lei orçamentária, atendendo à citada disposição de lei?
A única resposta que ocorre é que assim não procedeu por simples juízo de conveniência política ou busca de efeito propagandístico. Sob o impacto do envio de orçamento com déficit sem previsão de cobertura, o Parlamento e a sociedade estariam, a seu juízo, mais dispostos a acolher as medidas que pretende apresentar. Ocorre que tal juízo político implica frontal violação de regra expressa de lei (art. 7º, §1º da Lei nº 4.320/64) e por isto é ilegítimo, situando-se fora do campo de discricionariedade que a lei reserva ao agente político, no caso, a autoridade impetrada.
Deve, pois, o pedido de liminar deduzido sob letra a ser acolhido parcialmente, determinando-se à autoridade impetrada o aditamento ao projeto de lei orçamentária para cumprir o disposto no art. 7º, §1º da Lei Federal nº 4.320/64, sustando-se a tramitação do respectivo projeto de lei enquanto não encaminhada a retificação determinada, molde a impedir o escoamento, sem tal providência, dos prazos regimentais, mormente aquele para apresentação de emendas parlamentares, que se encontra prestes a findar.
Passo a examinar o pedido de liminar deduzida sob letra “b” a fls. 15:
b) a determinação para que seja retificada a Proposta Orçamentária de 2008 da Secretaria da Saúde a fim de que sejam respeitados os parâmetros constitucionais conforme disposto no inciso II do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, na redação que lhe foi dada pelo art. 7º da Emenda Constitucional nº 29, de 2000, bem como da Secretaria da Educação para que seja atingido o percentual mínimo de 35% da receita proveniente de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino público, de acordo com previsão do art. 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul;
Quanto aos recursos destinados a ações e serviços públicos de saúde, o projeto de lei orçamentária contempla recursos que correspondem a 12,13% da base de cálculo definida no art. 77, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Ocorre que os impetrantes questionam a inclusão de certas verbas em tal percentual. Porém, se a autoridade impetrada formou juízo razoável de que tais verbas correspondem a “ações e serviços públicos de saúde”, na dicção dos arts. 198, §2º da CF e 77 do ADCT (conceito mais amplo, sem dúvida, do que verbas destinadas à Secretaria de Saúde), não se pode coagi-la a encaminhar (à míngua, no caso, – e aqui a diferença – de regra legal expressa a definir o conceito, para fins orçamentários, de “ações e serviços públicos de saúde”) projeto em contradição com o razoável juízo que formou acerca de tal conceito, ao exercer a iniciativa privativa de encaminhamento do Projeto de Lei em questão. No particular, se outro é o conceito que os impetrantes têm de “ações e serviços públicos de saúde”, o caminho legal para a solução da controvérsia é o oferecimento de emenda para que a Casa Legislativa, árbitro último do orçamento, dê a solução que reputar mais conveniente à discordância conceitual verificada.
Quanto à manutenção e desenvolvimento do ensino público, dispõe o art. 202, “caput”, da Constituição Estadual:
Art. 202 – O Estado aplicará, no exercício financeiro, no mínimo, trinta e cinco por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.
Do Projeto de lei orçamentária consta no Quadro 9 do Anexo X do Volume II:
o total de receita líquida de impostos – RLIT – é de R$ 12.398.311.398; enquanto o total de aplicações em manutenção e desenvolvimento do ensino é de R$ 3.698.782.534, o que perfaz a relação aplicações em MDE/RLIT de 29.83%.
Todavia dispõe o art. 212, “caput”, da Constituição Federal:
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Face ao princípio da simetria, previsto no art. 25 da Constituição Federal, surge ao menos fundada dúvida sobre a constitucionalidade da disposição estadual, a fixar percentual mínimo diverso do estipulado na Constituição Federal, inclusive porque esta só excepciona, no art. 167, IV, da proibição de vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa “a destinação de recursos...para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado ... pelos arts. ... 212”, vale dizer, no percentual mínimo de 25% previsto no art. 212 da CF (e não 35%), no caso dos Estados.
A jurisprudência deste Órgão Especial, no que toca à aplicação do princípio da simetria é neste sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE VIAMÃO. LEI Nº 3.500/2006. REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. AUMENTO DE DESPESA. Afigura-se inconstitucional a Lei nº 3.500/2006 do Município de Viamão, porquanto, ex vi dos arts. 60, II, "b", e 61, I da CE/89 e 61, § 1º, II, "c", e 63, I, da CF/88, aplicáveis aos Municípios por princípio de simetria (arts. 8º da CE/89 e 11 do ADCT), não pode o Legislativo, ao emendar projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, gerar aumento de despesa. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70016875197, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Julgado em 05/02/2007)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA AFASTAMENTO DO MUNICÍPIO E PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS E CONTRATOS DE INTERESSE MUNICIPAL. É inconstitucional o dispositivo da Lei Orgânica que atribui, ao Poder Legislativo, competência para autorizar o afastamento do Chefe do Poder Executivo do Município por período inferior a quinze dias, ou do Estado por qualquer tempo. Tudo, porque afronta o princípio da simetria e fere a harmonia e independência dos Poderes. Também é inconstitucional o dispositivo que estabelece a competência exclusiva da Câmara Municipal para autorizar convênios e contratos de interesse municipal. Arts. 8º, 10, 53, IV, e 82, II e XXI, da Constituição Estadual. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70015135023, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Leo Lima, Julgado em 04/12/2006)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CANDELÁRIA. ART. 74, CAPUT E INCISOS VII A XIII DA LEI ORGÂNICA. INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS DOS PREFEITOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO EM MATÉRIA PENAL. Afiguram-se inconstitucionais a expressão "e do Vice-Prefeito" do caput do art. 74 e seus incisos VII, IX, X, XI e XII da Lei Orgânica do Município de Candelária, porquanto, ex vi dos arts. 83 da CE/89 e 85 da CF/88, aplicáveis à Lei Orgânica dos Municípios por princípio de simetria (art. 11 do ADCT), são crimes de responsabilidade do Chefe do Executivo os previstos na CF/88 e os definidos em lei. Tal lei só pode ser federal - in casu, o DL nº 201/67 , porquanto é a União que detém a competência legislativa privativa em matéria de direito penal, nos termos dos arts. 8º da CE/89 e 22, I, da CF/88, sob pena de usurpação de competência pelo Município (art. 30 da CF/88). Nada impede que o Município, assim querendo, incorpore os ditames da lei de regência, editada pelo ente público competente, à sua Lei Orgânica. Contudo, não lhe é dado inovar no ordenamento jurídico nesta seara. Precedente deste Órgão Especial. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70016179046, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Julgado em 18/12/2006)
Por certo, pode a lei orçamentária destinar percentuais maiores, inclusive por via de emenda, atendidos os requisitos constitucionais. O que resta fundada dúvida é se há afronta ou não aos arts. 25, 167, IV e 212 da Constituição Federal por norma de carta estadual que obrigue a lei orçamentária a adotar percentual mínimo diferente do previsto na Constituição Federal e esta situação em princípio exclui a relevância do fundamento exigida pelo art. 7º da Lei nº 1.533/51 para a concessão da medida liminar.
Por tais fundamentos, vai indeferido o pedido de liminar formulado sob letra b a fls. 15.
Ante o exposto, defiro em parte a liminar pleiteada para determinar à autoridade impetrada que proceda a aditamento ao projeto de lei orçamentária do Estado para o ano de 2008 (PL 358/2007) para indicar as fontes de recursos cuja utilização é autorizada para atender à cobertura do déficit constante daquela peça, nos termos do art. 7º, §1º da Lei nº 4.320/64, determinando ainda a notificação da mesa da Assembléia Legislativa do Estado para sustar imediatamente a tramitação do projeto de lei orçamentária do Estado para o exercício de 2008 até ser encaminhado o aditamento nos termos ora determinados.
Notifique-se a autoridade impetrada para cumprir a liminar ora deferida e prestar, no prazo de dez dias, as informações que achar necessárias.
Notifique-se a Colenda Mesa Diretora da Assembléia Legislativa, na pessoa de seu Presidente.
Após, sigam com vistas ao Dr. Procurador-Geral de Justiça.
Intimem-se.
Porto Alegre, 03 de outubro de 2007.

Des. Luiz Felipe Silveira Difini,Relator.
EXPEDIENTEAssessora-Coordenadora de Imprensa: Tania Bampi
Publicação em 03/10/2007 14:02
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Esta noticia foi retirada do site doTribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul pelo Blogista LCB.